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2014年8月，全國人民代表大會常務委員會修改《中華人民共和國預算法》，首次從法律上允許地方政府舉借債務，并且確定對地方債務實行限額管理。同年9月，《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發(fā)（2014）43號）首次區(qū)分一般債務和專項債務，提出地方政府舉債采取政府債券方式。沒有收益的公益性事業(yè)發(fā)展確需政府舉借一般債務的，由地方政府發(fā)行一般債券融資；有一定收益的公益性事業(yè)發(fā)展確需政府舉借專項債務的，由地方政府通過發(fā)行專項債券融資。一般債券是地方政府為了彌補一般公共財政赤字而發(fā)行的地方債券，可緩解地方政府臨時資金緊張；而專項債券是地方政府為了建設某專項具體工程而發(fā)行的債券，以一定收益為基礎，且不列入財政赤字，因此成為地方政府重要的融資工具。

2015年4月，財政部發(fā)布《地方政府專項債券發(fā)行管理暫行辦法》（財庫〔2015〕83號，已被《地方政府債券發(fā)行管理辦法》（財庫〔2020〕43號）替代））明確專項債券的定義：“地方政府專項債券是指省、自治區(qū)、直轄市政府為有一定收益的公益性項目發(fā)行的、約定一定期限內以公益性項目對應的政府性基金或專項收入還本付息的政府債券”（財庫〔2020〕43號）明確專項債券是為有一定收益的公益性項目發(fā)行，以公益性項目對應的政府性基金收入或專項收入作為還本付息資金來源的政府債券）。

一、與專項債相關的政策文件

1、 國務院關于加強地方政府性債務管理的意見（國發(fā)【2014】43號）；

2、 2015年地方政府專項債券預算管理辦法（財預【2015】32號）；

3、 國務院關于調整和完善固定資產投資項目資本金制度的通知（國發(fā)【2015】51號）；

4、 地方政府專項債券發(fā)行管理暫行辦法（財庫【2015】83號）（已被財庫【2020】43號）替代）；

5、 地方政府專項債務預算管理辦法（財預【2016】155號）；

6、 地方政府土地儲備專項債券管理辦法（財預【2017】62號）；

7、 試點發(fā)展項目收益與融資自求平衡的地方政府專項債券品種的通知（財預【2017】89號）；

8、 地方政府收費公路專項債券管理辦法（財預【2017】97號）；

9、 試點發(fā)行地方政府棚戶區(qū)改造專項債券管理辦法（財預【2018】28號）

10、《關于做好2018年地方政府債務管理工作的通知》（財預【2018】34號）

11、關于做好2018年地方政府債券發(fā)行工作的意見（財庫【2018】61號）；

12、地方政府債券公開承銷發(fā)行業(yè)務規(guī)程（財庫【2018】68號）；

13、關于做好地方政府專項債券發(fā)行工作的意見（財庫【2018】72號）；

14、地方政府債務信息公開辦法（財預【2018】209號）；

15、財政部關于做好地方債券發(fā)行工作的意見（財庫【2019】23號）；

16、關于做好地方政府專項債券發(fā)行及項目配套融資工作的通知（廳字【2019】33號）；

17、土地儲備項目預算管理辦法（試行）（財預【2019】89號）；

18、地方政府債券發(fā)行管理辦法（財庫【2020】43號）；

19、關于梳理2021年新增專項債券項目資金需求的通知（財辦預【2021】29號）。

二、適合專項債的項目

根據(jù)《試點發(fā)展項目收益與融資自求平衡的地方政府專項債券品種的通知》財預[2017]89號（以下簡稱：89號文）的要求“發(fā)行專項債券建設的項目，應當能夠產生持續(xù)穩(wěn)定的反映為政府性基金收入或專項收入的現(xiàn)金流收入，且現(xiàn)金流收入應當能夠完全覆蓋專項債券還本付息的規(guī)?！薄?/span>

2021年2月1日，財政部辦公廳 國家發(fā)展改革委辦公廳聯(lián)合下達了《關于梳理2021年新增專項債券項目資金需求的通知》（財辦預〔2021〕29號）要求：專項債項目必須符合專項債券風險管理要求和發(fā)行條件，必須是經(jīng)濟社會效益比較明顯，群眾期盼、早晚要干的政府投資項目，必須是有一定收益的基礎設施和公共服務項目，優(yōu)先安排在建項目，優(yōu)先安排納入相關規(guī)劃的國家重大戰(zhàn)略任務項目，要按照項目建設工期和年度建設任務合理提出資金需求。

三、2021年新增專項債券重點用于以下領域：

——交通基礎設施領域：包括鐵路、收費公路、機場、水運、城市軌交、停車場等；

——能源領域：包括天然氣管網(wǎng)和儲氣設施、城鄉(xiāng)電網(wǎng)等；

——農林水利領域：包括農業(yè)、水利、林業(yè)等；

——生態(tài)環(huán)保領域：包括城鎮(zhèn)污水垃圾處理設施等；

——社會事業(yè)領域：包括衛(wèi)生健康公共設施、教育、養(yǎng)老、文化旅游等；

——城鄉(xiāng)冷鏈物流設施領域；

——市政領域：包括供水、供熱、供氣、地下管廊等和產業(yè)園區(qū)基礎設施；

——國家重大戰(zhàn)略項目：包括京津冀、長江經(jīng)濟帶、“一帶一路”、粵港澳大灣區(qū)、長三角一體化、海南深化改革開放、黃河流域生態(tài)保護和高質量發(fā)展等；

——保障性安居工程領域：包括城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造、保障性租賃住房、棚戶區(qū)改造等。

與2020年相比，今年專項債支持領域增加了國家重大戰(zhàn)略項目和保障性安居工程。

——國家重大戰(zhàn)略項目：主要為區(qū)域上的結構性變化，在2019-2020期間，專項債券的額度分配是不均衡的，也未能與地方實際需求相銜接，2021年新增專項債額度或將出現(xiàn)省際分配上的調整。

——保障性安居工程：城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造方面，作為2020年多次強調的短板聚焦領域之一，2021年延續(xù)了去年這一趨勢；保障性租賃住房方面，通知特別強調本次項目梳理不安排用于租賃住房建設以外的土地儲備項目，而2020年全年均無土儲類專項債，這意味著2021年較之去年將新增用于租賃住房建設的土儲債，但用于其他領域的土儲債目前來看依然受限；棚戶區(qū)改造方面，2020年上半年各地未發(fā)行棚改類專項債，與土儲債類似，與后者不同的是2020年下半年納入國家棚改計劃的在建類棚改項目允許發(fā)債，以防半拉子工程的出現(xiàn)，故2020年下半年棚改債發(fā)行近4000億元，占下半年比重30%，占全年比重12%，本次通知特別強調，棚戶區(qū)改造類項目主要支持在建收尾項目，適度支持新開工項目，較去年的“國家棚改計劃的在建類棚改項目”范圍小幅擴大。

四、專項債的申報流程

發(fā)改部門把控投向后形成準備項目清單，轉送財政部納入政府債券項目庫，各地方在分地區(qū)專項債務限額內優(yōu)先予以發(fā)行安排。

同時各省財政廳在上報項目的時候還需要提供一份信息披露文件與信用評級報告，因為每一只債券的信用評級報告基本上都是當?shù)卣男庞?/span>。

五、專項債的期限

根據(jù)2020年11月《關于進一步做好地方政府債券發(fā)行工作的意見》（財庫〔2020〕36號），地方債期限為1年、2年、3年、5年、7年、10年、15年、20年、30年。允許地方結合實際情況，采取到期還本、提前還本、分年還本等不同還本方式。

在實際工作中，不建議發(fā)行太短期限，因為未來的項目收益有很多不確定一怒，因此應該留有足夠的時間才有更大的把握來提高實現(xiàn)預期收入的可能性。所以，在實際發(fā)行中，很少見到1年、2年、3年的期限的項目。